一、   治水先治河，治河先立法

    自古以来河道就是维系人民繁衍生存和生态平衡的基本保障。河道水系作为水的主要载体，作为城市基础设施和不可替代的环境资源，在防洪排涝、引水供水、生态环境、改善地区小气候等方面都发挥着十分重要的作用，在改善和保障民生中的作用越来越突出。

    随着社会主义市场经济体制的逐步完善以及河道水系在改善和保障民生中的作用越来越突出，河道水系作为城市基础设施和不可替代的环境资源，其治理、保护、开发的法治需求发生了新的变化。无锡作为以水为特色和核心的江南水乡城市，对河道水系在水环境、水生态等方面有着特殊的定位和要求，针对我市河道水环境的新情况、新问题，制定符合我市经济发展实际的河道管理地方法规，健全我市水环境保护法规体系，推进河道依法管理十分必要。近年来社会各界和广大人民群众对依法治好河道、管好河道、改善水环境的要求越来越为迫切，在我市全力加快太湖治理、限期完成水环境整治目标的大背景下，推进全市河道水系依法管理，加快《无锡市河道管理条例》立法进程势在必行。

二、立法目的和意义

    通过制定《河道管理条例》进一步解决目前河道管理中存在的主要问题，推进全市河道水系依法管理，是治理太湖、保护水源的迫切需要，是改善我市河道水环境，提升城市形象的迫切需要，是统一有序管理河道水系，切实推进“河长制”工作要求的迫切需要。一是有利于完善我市水环境治理保护法规体系，使全市河道管理工作有法可依，依法行政，依法管理；二是有利于明确职责，理顺河道管理体制机制，保障河道防洪安全，改善水生态环境；三是有利于发挥河道水系基础设施作用，满足河道功能性要求；四是有利于保护现有河道水系，保障河道水系健康发展，促进社会和谐。

    《无锡市河道管理条例》经江苏省十一届人大常委会第十次会议审议批准，于2009年10月1日起正式施行。《条例》的颁布实施，对于加强无锡市河道管理与保护，加快推进无锡市水环境治理工作，保障水安全，改善水生态，建设和谐宜居城市具有十分重要的意义。

三、   《条例》主要内容解读

    《条例》是无锡市河道管理的首部地方性法规，共六章四十七条，对河道管理机制、整治和保护、利用与管理分别提出了具体要求，其中加强河道的保护和开发利用是这部地方性法规的核心。《条例》集中围绕当前无锡市河道管理中存在的问题，突出强调了对河道功能和生态环境的保护，进一步规范了河道规划整治和开发利用各项活动，实现资源管理与经济社会、生态环境协调发展相统一，既符合河道管理发展的趋势，又充分体现了无锡地方特色：

    一是建立了河道管理的合理体制机制。《条例》根据实际情况，进一步明确了河道管理的责任主体。《条例》第四条明确：市、县级市、区人民政府领导河道管理工作，对本行政区域内的河道防洪安全和水环境质量负责；河道防汛和清障工作实行行政首长负责制；各河道均应当明确综合治理责任人，对河道水生态、水环境持续改善和断面水质达标负领导责任。在明确政府部门管理职责方面，《条例》第五条明确规定：水行政主管部门是河道主管机关，负责河道的统一监督和管理；其他相关部门按照法定职责，各司其职，共同做好河道管理工作。通过进一步明确河道管理的责任主体，落实了各级各部门的河道管理职责要求，提高了实际工作中的可操作性。

    考虑到无锡作为苏南水运中心，河道与航道的关系十分密切，《条例》继承了上位法的相关精神，规定河道内的航道，同时适用航道管理的有关法律、法规，水行政主管部门与交通行政主管部门之间互相协作、配合的义务。

    二是明确了河道规划整治的具体要求。为适应经济社会发展和城市建设需要，对河道进行科学整治、保护和利用，加强河道统一规划显得越来越重要。《条例》突出强调了河道规划的核心作用，第八条要求水行政主管部门会同规划、国土、交通等有关部门编制河道规划，报同级政府批准，并报上级水行政和规划主管部门备案；修改河道规划的，还需经原批准机关批准。第九条对河道规划的基本要求作了进一步明确，强调了“确保河网水面率不降低”的规划控制要求。第十条明确了河道规划控制线和规划保留区。这样规定，有利于加强对河道的统一规划管理，保障河道规划的实施。

    加强河道综合整治，是河道管理工作的一项重要内容。《条例》第十条和第十一条要求水行政主管部门根据河道规划提出河道规划控制线方案、划定规划保留区、制定河道整治年度计划，规定涉及河道的各类工程建设都应当按照规划控制线方案实施。《条例》还根据无锡市实际情况，对河道保洁和维养护工作进行了规范。

    三是规定了河道保护利用的具体措施。《条例》依据积极保护的原则和精神，对河道保护工作做了全面的规定。第十七条要求水行政主管部门按照规定划定河道管理范围，并根据需要设立标志。对河道管理范围内常见的七种严重水事违法行为，第十九条分项作了禁止性规定。第二十条和第二十一条则对侵占和毁坏河道配套设施设备、围湖造地、围垦河道、圈圩养殖等活动进行了规范。特别是针对近年来在城市建设过程中擅自填堵河道、覆盖河道的突出问题，《条例》第二十二条明确填堵、覆盖河道、调整河道水系，只能基于“公共利益需要”，并要“按照规定的权限由水行政主管部门审查同意后，报同级人民政府批准”，同时针对性的设立了河道水域占补平衡制度，占用河道水域的，必须按照等效等量原则就近兴建替代补偿工程或者采取功能补救措施。这样规定，是将近年来实际管理工作中的一些具体措施用法律的形式固化下来，有利于河道水域的控制和保护，确保地区防汛安全和水环境持续改善。

    《条例》总则确定了河道防洪抗旱、航运、旅游、生态和景观等功能。为凸显河道的多重功能，充分发挥其综合效益，《条例》立足保护，对河道的科学合理利用作了全面规范。《条例》第二十六条至第三十条对河道管理范围内新建、改建、扩建的建设项目在建设方案审批、施工、验收等方面提出了具体要求，根据上位法要求，进一步明确了建设项目工程建设方案水行政前置审查制度，和建设项目施工位置和界限审查制度，明确提出了施工期间承担防汛责任，保障防汛安全，保护水质的要求。除涉河建设项目之外，对利用水域种养殖、在河道内采砂取土、堆放物料、搭建临时设施等活动也要求应当符合有关规划并取得水行政主管部门的批准。《条例》在强调河道依法保护的前提下，任何公民和单位都有利用河道资源的权利，《条例》同时还对占用河道的行为规定了两项主要义务，即沿河建设单位有承担所在河段整治的义务；占用河道堤防工程的，有缴纳河道堤防工程占用补偿费的义务，体现了权利与义务并重，河道整治与保护资金多渠道筹集的原则。

    四是强化了改善河道水生态环境的立法宗旨。加强河道水质保护、改善河道水环境，推动环境友好型社会建设，是《条例》最为重要的立法目的之一。《条例》根据我市实际需要，针对河道管理工作中水环境保护事项，作出了许多针对性规定。

    《条例》突出水（环境）功能区划的指导性作用，严格控制河道面源和点源污染，规定在河道管理范围内的水上旅游、经营等资源开发利用项目，应当符合河道规划和水（环境）功能区划确定的管理要求。第十五条明确要求水行政主管部门根据保障生活、促进生产和保护生态环境用水的需要，制定和实施水量调度方案，维持河道生态所需要的流量和水位，逐步提高河道水系自然净化能力。第二十四条，对入河排污口的设置和排放进行了规范，明确截污管网覆盖的地区不得设置入河排污口，经批准设置的排污口应当达标排放；第二十五条强化了水（环境）功能区划的要求，河道水（环境）功能区水质不达标，或者入河污染物超过控制指标的，应当暂停审评有关环评文件。这些规定，符合无锡经济社会发展实际，具有鲜明的地方特色和可操作性。

    通过制定实施《无锡市河道管理条例》，进一步解决了目前河道管理中存在的主要问题，有利于明确河道管理职责，理顺河道管理体制机制；有利于发挥河道水系基础设施作用，满足河道功能性要求；有利于保护现有河道水系，保障河道水系健康发展，促进社会和谐，为保障河道防洪安全，改善水生态环境提供了有力的法制保障。